إدارة مخاطر الكوارث من أجل تنمية تتسم بالمرونة

منذ الثمانينات، بدأت خسائر الكوارث تأخذ اتجاها متصاعدا، وتشير التقديرات إلى أنه بين عامي 1980 و2012 بلغ إجمالي الخسائر الناجمة عن الكوارث بنحو 3.8 تريليون دولار. وتؤدي الكوارث إلى وقوع الناس في براثن الفقر. وعادة ما تكون الأسر الفقيرة والمُهمَّشة أقل قدرة في مواجهة الكوارث وتواجه صعوبات أكبر في استيعاب آثار الكوارث والتعافي منها.

وتتزايد مخاطر الكوارث أساسا نتيجة لزيادة تعرض الأفراد والموارد للمخاطر الطبيعية. وتظهر تحليلات مفصلة أن السبب الرئيسي لمخاطر الكوارث في السنوات الأخيرة كان النمو الكبير للسكان والأصول في المناطق المعرضة للخطر. وكان من أسباب زيادة المخاطر الهجرة إلى المناطق الساحلية، وتوسع المدن في السهول المعرضة للفيضانات، فضلا عن تدنِّي معايير البناء.

وتسببت الكوارث المائية والمناخية في 74 في المائة (2.6 تريليون دولار) من الخسائر ، وشكلت 78 في المائة (18200 ) من إجمالي الكوارث، وسقط بسببها 61 في المائة (1.4 مليون) من القتلى. واستشرافا للمستقبل، سيكون لتغير المناخ تداعيات وآثار كبيرة على النظام البيئي العالمي، والزراعة، وإمدادات المياه، وارتفاع منسوب البحر، وزيادة حدة العواصف. ولن تمثل الأنماط التاريخية وحدها أساسا جيدا للتخطيط. وتساعد الاستراتيجيات الفعالة لإدارة المخاطر في الحد من الكوارث في الأجلين القصير والمتوسط وخفض احتمالات التعرض للخطر في الأجل الطويل.

ولا يملك سوى بضعة بلدان الأدوات والخبرات والآليات اللازمة لدراسة الآثار المحتملة لمخاطر الكوارث على قراراتها الاستثمارية. ونادرا ما تقوم البلدان برصد خسائر الكوارث وجمع البيانات وتقييم المخاطر بانتظام. ولذلك، فإنها تعجز عن توجيه الموارد اللازمة لحماية استثماراتها والحد من درجة تعرضها لآثار الكوارث في المستقبل.

الحل

ليس لزاما أن تتحوَّل المخاطر الطبيعية إلى كوارث. وتكشف الوفيات والأضرار الناجمة عن الكوارث عن الآثار التراكمية للقرارات الإنسانية. وتعد الوقاية ممكنة وغالبا ما تكون أقل تكلفة من الإغاثة من الكوارث ومواجهتها. ويمكن تقليص مخاطر الكوارث بتدعيم قدرة المجتمعات على مواجهة الصدمات والتكيف معها والتعافي منها.

ويستجيب البنك الدولي للطلب المتزايد من البلدان المتعاملة معه، ببناء قدرات مواجهة الكوارث من خلال خمسة مجالات رئيسية تتركز على ما يلي:

تحديد المخاطر: عن طريق فهم مخاطر الكوارث والتنبؤ بالآثار المحتملة للمخاطر الطبيعية وتقييم مخاطر الكوارث والمناخ يمكن مساعدة الحكومات والمجتمعات المحلية ومؤسسات الأعمال والأفراد على اتخاذ قرارات واعية مدروسة لإدارة تلك المخاطر.

الحد من المخاطر: يمكن للمعلومات عن مخاطر الكوارث أن تساعد في إثراء مختلف استراتيجيات التنمية، والخطط والمشروعات التي يمكن أن تؤدي بدورها إلى خفض المخاطر. ويمكن القيام بذلك إما عن طريق تجنب خلق مخاطر جديدة أو معالجة المخاطر القائمة.

الاستعداد: اتخاذ إجراءات كافية للاستعداد بشكل أفضل لمواجهة المخاطر أمر ضروري لأن مخاطر الكوارث لا يمكن إزالتها تماما. ونجح الاستعداد عن طريق نظم الإنذار المبكر في إنقاذ أرواح الكثيرين وحماية سبل عيشهم وهي من أكثر السبل كفاءة من حيث التكلفة لخفض أثر الكوارث.

الحماية المالية: تحمي استراتيجيات الحماية المالية الحكومات والشركات والأسر من العبء الاقتصادي للكوارث. ويمكن أن تتضمن هذه الاستراتيجيات برامج لزيادة القدرات المالية للدولة للتصدي للطوارئ وفي الوقت نفسه حماية التوازن المالي.

إعادة البناء المتسم بالمرونة : تتيح تحديات إعادة البناء فرصة لتحسين إدارة مخاطر الكوارث عن طريق التخطيط المتكامل والمرن للتعافي وإعادة الإعمار، وهو ما يقود إلى تنمية تتسم بالمرونة على المدى الطويل.

النتائج

ينعكس الالتزام الاستراتيجي المتنامي للبنك الدولي تجاه إدارة مخاطر الكوارث في عدد من  استراتيجيات المساعدات والشراكة القطرية التي تأخذ في الاعتبار الآن مخاطر الكوارث والمناخ في أساليبها الإنمائية. واستنادا إلى مراجعة كل استراتيجيات المساعدة القطرية في السنة المالية 2013، يتضح أن 85 في المائة منها تعترف بطبيعة المخاطر بوصفها تحديا للتنمية المستدامة، ارتفاعا من 46 في المائة عام 2006.

ولعب البنك الدولي دورا حيويا في وضع حلول مبتكرة لتمويل إدارة مخاطر الكوارث . وتمكنت مساعدات البنك الدولي للإنشاء والتعمير والمؤسسة الدولية للتنمية، من خلال أدوات واستثمارات مبتكرة، من تقديم الدعم للبلدان المعرضة للكوارث الطبيعية. وعلى سبيل المثال ، تأسس في عام 2007 صندوق الكاريبي للتأمين ضد مخاطر الكوارث، ^(e) وهو أول منشأة تمويل إقليمية لإدارة الكوارث في العالم. وإضافة إلى المساعدة الفنية في تأسيس الصندوق، قام البنك الدولي بتمويل تكاليف انضمام عدد من بلدان مجموعة الكاريبي للصندوق، وساهم في صندوق استئماني متعدد الجهات المانحة. وخلال أسبوعين من وقوع زلزال هايتي عام 2010، قام صندوق الكاريبي للتأمين من مخاطر الكوارث بتحويل 8 ملايين دولار لتوفير سيولة فورية للحكومة.

وبناءً على مثال صندوق الكاريبي للتأمين من مخاطر الكوارث ، تقوم مبادرة المحيط الهادئ لتقييم مخاطر الكوارث وتمويل إدارتها ^(e) بتفعيل نتائج دراسة واسعة لتقييم المخاطر في 15 من بلدان المحيط الهادئ. ويُقدِّم البنك الدولي حاليا المشورة لأكثر من 40 بلدا بشأن خيارات الحماية المالية. ومثال على ذلك كولومبيا التي تقوم بتنفيذ سياسات تأمين موحدة لمبانيها الحكومية لتحسين نوعية التغطية التأمينية وخفض أقساط التأمين منذ عام 2012. وتضع الحكومة الآن عقودا موحدة للتأمين على امتيازات البنية التحتية (تبلغ إجمالا 38 مليار دولار في السنوات الخمس القادمة).

وقام البنك الدولي/الصندوق العالمي للحد من الكوارث والتعافي من آثارها بمشاركة برنامج الأمم المتحدة الإنمائي وشركاء الاتحاد الأوروبي بزيادة المساندة للبلدان التي تصيبها الكوارث ومنها البلدان المعرضة للجفاف في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا وفي أفريقيا. وقدَّم البنك المساندة للحكومات في إعداد تقييمات لاحتياجات ما بعد الكارثة ^(e) في أعقاب كارثة الجفاف الشديد التي أصابت منطقتي الساحل والقرن الأفريقي. وفي جيبوتي عام 2011، ساعد تقييم محكم التوقيت لاحتياجات ما بعد كارثة الجفاف، الذي استمر أربع سنوات وأثَّر على أكثر من 120 ألف شخص وأحدث خسائر اقتصادية قيمتها 96 مليون دولار، على جمع 13 مليون دولار لتخفيف آثار الجفاف. ويساند هذا البرنامج حاليا إعداد برنامج فعال يتكلف 5 ملايين دولار لشبكات الأمان الوطنية ويعزز القدرة على الوصول للمياه في المجتمعات الريفية.

وساعد البنك الدولي في بناء قدرات الحكومات الوطنية والمحلية في الفلبين لإجراء تقييماتها لاحتياجات ما بعد الكارثة. وبناءً على هذه المساندة، استطاعت الحكومة الفلبينية إجراء تقييم ما بعد الكارثة في أعقاب الإعصار هايان عام 2013. وساعد فريق من الخبراء الفنيين للبنك الدولي في إجراء تقييم سريع للأضرار في مرافق البنية التحتية وغيرها من الممتلكات الحيوية. ويساعد البنك الدولي أيضا الحكومة في تصميم خطة شاملة للتعافي وإعادة الإعمار تقوم على مبدأ إعادة البناء على نحو أفضل مما كان، وفي إنشاء نظام لمتابعة أنشطة إعادة الإعمار. واستطاع البنك الدولي من خلال عملية تعبئة سريعة للموارد، صرف قرض لأغراض سياسات التنمية قيمته 500 مليون دولار في خلال بضعة أسابيع من وقوع الكارثة.

وبناءً على طلب الحكومة في سريلانكا للمساعدة في الحد من الفيضانات في كولومبو، ساند البنك الدولي جهود تطوير كولومبو من خلال مشروع التنمية الحضرية لكولومبو الكبرى الذي تم الموافقة عليها في مارس آذار2012. وأدَّى هذا المشروع إلى العديد من المنافع الاقتصادية والاجتماعية. واستفاد نحو 1.6 مليون شخص من إجراءات تخفيف الفيضانات، ومنهم 220 ألف شخص يعيشون في مناطق المجالس البلدية لكولومبو وديويلا مت لافينيا وسري جاياوردينابورا وكولونوا.

ومن بين أدوات تمويل البنك الدولي الأخرى المصممة خصيصا لإدارة مخاطر الكوارث القروض لأغراض سياسة التنمية مع خيار السحب المؤجل للكوارث، ^(e) وهو أداة للتمويل اللاحق للطوارئ يقدمها البنك الدولي للإنشاء والتعمير للبلدان. ومن بين 16 قرضا لأغراض سياسة التنمية ذات الصلة بإدارة مخاطر الكوارث والتي وافق عليها البنك الدولي منذ عام 2008 تضمنت ثمانية قروض خيار السحب المؤجل للكوارث والإقراض الطارئ لتعزيز قدرة الحكومات على إدارة آثار الكوارث الطبيعية. وقد سحبت كولومبيا وكوستاريكا والسلفادور وجواتيمالا والفلبين أموالا من هذه الأداة، وبلغت المدفوعات 150 مليون دولار و24 مليون دولار و50 مليون دولار و85 مليون دولار و500 مليون دولار على التوالي، للتدخل في أنشطة الإنعاش الفوري وإعادة البناء في مرحلة ما بعد الكارثة.

مساهمة مجموعة البنك الدولي

نمت حافظة عمليات البنك الدولي المتصلة بإدارة مخاطر الكوارث من ملياري دولار في السنة المالية 2010 إلى 3.8 مليار دولار في السنة المالية 2013. ومن الأمور الجديرة بالملاحظة ارتفاع حصة التمويل المقدم من المؤسسة الدولية للتنمية في السنة المالية 2013 ( 64 في المائة)، وهو ما يرجع إلى دمج الأنشطة المتصلة بإدارة مخاطر الكوارث في صلب عمليات المؤسسة. وكان نصيب هذه الأنشطة 11.1 في المائة من إجمالي الارتباطات التي وافق عليها البنك الدولي للإنشاء والتعمير والمؤسسة الدولية للتنمية مجتمعةً في السنة المالية 2013، صعودا من متوسط قدره 9.4 في المائة في السنوات 1984-2005.

وبين كل المناطق سجَّلت أفريقيا أكثر معدلات النمو ثباتا في عمليات إدارة مخاطر الكوارث، وتخطت أيضا قيمة هذه العمليات في شرق آسيا والمحيط الهادئ، وأمريكا اللاتينية والبحر الكاريبي، وجنوب آسيا 500 مليون دولار في السنة المالية 2013.

وتميَّزت هذه العمليات بإجراءات داخلية للمرونة بوصفها مكونات رئيسية لتصميم المشروع في محاولة لجعل إدارة مخاطر الكوارث جزءا لا يتجزأ من التنمية. وحفزت كوارث ضخمة في الآونة الأخيرة على استثمارات جديد للمؤسسة الدولية للتنمية. وفضلا عن ذلك، تم الموافقة على قروض التعافي من الطوارئ التي مولتها المؤسسة الدولية للتنمية والبنك الدولي للإنشاء والتعمير لاستعادة الخدمات العامة ومرافق البنية التحتية في أعقاب الكوارث التي وقعت في الآونة الأخيرة. ومع ذلك، ما زال هناك الكثير الذي يتعين القيام به لدمج تقييم مخاطر الكوارث بشكل ممنهج في تصميم المشروعات التي يمولها البنك الدولي وتنفيذها.

ويجري على نحو متزايد المواءمة بين حافظتي إدارة مخاطر الكوارث والتكيف مع تغيُّر المناخ. ففي السنة المالية 2013، كان 80 في المائة من عمليات مجموعة البنك الدولي التي تم الموافقة عليها وتتضمن منافع مشتركة للتكيُّف مع تغيُّر المناخ ينطوي أيضا على منافع تتصل بإدارة مخاطر الكوارث. وبلغت قيمة حافظة هذين التخصصين معا 4.4 مليار دولار. ومن المتوقع أن يزداد التنسيق المؤسسي بين التخصصين في المستقبل، نظرا لما تضمنه التجديد السابع عشر لموارد المؤسسة الدولية للتنمية من تركيز على تغيُّر المناخ وإدارة مخاطر الكوارث، والتأثير المتزايد لموارد التمويل الدولية، واستحداث فرق الممارسات العالمية الجديدة في مجموعة البنك الدولي.

الشركاء

تم اعتماد إدارة مخاطر الكوارث عالميا بوصفها إحدى أولويات التنمية من خلال إطار هيوجو للعمل عام 2005. وهذا الإطار هو اتفاق توصلت إليه 168 من الحكومات والمنظمات الدولية، منها مجموعة البنك الدولي والأمم المتحدة، لمساندة جهود منع الكوارث في أنحاء العالم.

وكآلية لتمويل الشراكة، يضم الصندوق العالمي للحد من الكوارث والتعافي من آثارها 43 حكومة فضلا عن ثماني منظمات دولية. ودخل البنك الدولي والأمم المتحدة والمفوضية الأوروبية، إدراكا منها للحاجة إلى شراكة في سياق ما بعد الكوارث، في إعلان مشترك لتقييمات ما بعد الأزمة وخطط التعافي عام 2008 لتحسين تنسيق جهود الدعم للحكومات المنكوبة بالكوارث.

ويعمل البنك بشكل وثيق مع برنامج الأمم المتحدة الإنمائي بشأن تطوير إطار التعافي من الكوارث للاسترشاد به في توجيه جهود التعافي بعد الكوارث الكبيرة، ومع المنظمة العالمية للأرصاد الجوية في مختلف برامج الأرصاد الجوية والمائية في شتَّى أنحاء العالم.

وقام الصندوق العالمي للحد من الكوارث والتعافي بتوسيع شراكاته العالمية، ومن ذلك نمو ملحوظ في مجموعة فهم المخاطر لخبراء العالم التي تضم حاليا أكثر من 2800 عضو من 125 بلدا، بينهم ممثلون عن القطاعين العام والخاص، ومنظمات متعددة الأطراف والمجتمع المدني والمؤسسات الأكاديمية وأوساط العلوم والتكنولوجيا.

وتتخذ الشراكة على نحو متزايد أشكالا جديدة ومبتكرة ، منها ما يأتي عن طريق مجتمع الخبراء والمجتمع المدني. وعلى سبيل المثال تطبق "مجتمعات المتطوعين الفنيين" مهاراتها على بعض من أكثر مناحي إدارة مخاطر الكوارث تعقيدا، مثل وضع خرائط للمخاطر وتقييم خيارات الحد من آثارها. وتضم مبادرة قراصنة الإحسان، ^(e) -وهي شراكة بين هيئات عامة وخاصة وأفراد 150 حكومة وشركاء من القطاع الخاص والمجتمع المدني يدعمون المبادرة في أرجاء العالم.

ومن الأمثلة الأخرى على الشراكات المبتكرة السيناريو الإندونيسي لتقييم الطوارئ. ^(e) وتم تطوير هذه المبادرة بالمشاركة مع الهيئة الوطنية الإندونيسية لإدارة المخاطر، والصندوق العالمي للحد من الكوارث والتعافي من آثارها، والبنك الدولي، والحكومة الأسترالية.

المُضيّ قُدُماً

في عام 2015، ستعمل ثلاث آليات دولية لجعل اكتساب القدرة على مواجهة الكوارث ومخاطر المناخ في صدارة أجندة التنمية. ومن هذه الآليات الاتفاقية الدولية الجديدة لتغيُّر المناخ، والأهداف الإنمائية للألفية بعد 2015 (ومنها أهداف التنمية المستدامة)، وإطار ما بعد 2015 للحد من مخاطر الكوارث.

سيقدم البنك الدولي المعارف والخبرات عالية الجودة في الوقت المناسب عن إدارة مخاطر الكوارث للبلدان التي يتعامل معها، وسيواصل إدراج إدارة مخاطر الكوارث بشكل ممنهج في جميع قطاعات الاستثمار. وسيدعم البنك الدولي البلدان المعنية في إعداد واستخدام معلومات المخاطر، وفي المزيد من التنمية فيما يتعلق بأشكال المخاطر على مستوى البلدان والقطاعات، وفي بناء القدرات، واستخدام تحليل المخاطر المكاني والهيكلي لإثراء عمليات تخطيط الاستثمارات.

وسيعمل البنك الدولي جاهدا على تكثيف المساعدات الفنية والتمويل الموجه لإدارة مخاطر الكوارث للبلدان الأكثر عرضة للمخاطر والتي تفتقر للموارد والقدرة على الاستثمار في أنشطة طويلة الأجل لخفض المخاطر. وإضافة إلى ذلك، سيزيد البنك دعمه الاستشاري لأشكال التعرض للانكشاف المالي، واستراتجيات تمويل المخاطر وأسواق تأمين محلية مستدامة ضد مخاطر الكوارث.

واستشرافا لآفاق المستقبل، ستحظى مخاطر تغيُّر المناخ والكوارث بمزيد من الدراسة في البلدان المتعاملة مع المؤسسة الدولية للتنمية على وجه الخصوص. وتدعو ارتباطات التجديد السابع عشر لموارد المؤسسة إلى دمج اعتبارات مخاطر المناخ والكوارث في صلب عمليات البنك الدولي عن طريق: (أ) إلزام كل إطارات الشراكة القطرية للمؤسسة بإدراج مخاطر المناخ والكوارث في عملياتها؛ و(ب) فحص كل العمليات الجديدة للمؤسسة والخاصة بمخاطر المناخ والكوارث؛ و(ج) مساندة ما لا يقل عن 25 من البلدان المتعاملة مع المؤسسة في إدارة مخاطر المناخ والكوارث في إطار عملية التنمية؛ و(د) تدعيم وتحسين ترتيبات الرصد والمتابعة لإدارة مخاطر الكوارث والمنافع المشتركة لتغيُّر المناخ في المساعدة الفنية الإقراضية وغير الإقراضية.

المنتفعون

قالت حسينة بيجوم وهي ناظرة مدرسة باشيم نابيتخالي الابتدائية في بارغونا في بنغلاديش "مازلت أذكر الإعصار سيدر عام 2007. كانت هناك تحذيرات، لكن لا شيء كان يمكن أن يعدنا لما حدث. فقد ضرب الإعصار سيدر بلدتي بارغونا برياح عاتية وأمطار غزيرة أفزعت سكانا لا حول لهم ولا قوة، وقد ترك كثير منهم منازلهم وممتلكاتهم واحتموا بالملاجئ مثل مدرستي." وساهمت مدرسة باتشيم نابيتخالي الابتدائية وهي مبنى من طابقين في إنقاذ حياة الكثيرين عام 2007. وأعيد في وقت لاحق بناء المدرسة التي أسسها والد حسينة وتحولت إلى مدرسة ومأوى في أوقات الأعاصير. وخلال العام الدراسي تزدحم المدرسة بالتلاميذ، لكن في أوقات الأعاصير والكوارث الطبيعية يتحول المبنى إلى مأوى. وفي عام 2007، ساعد هذا المأوى وحده في إنقاذ حياة أكثر من 800 شخص"

ومع توقع أن تزيد آثار التغير المناخي من تواتر الكوارث الطبيعية وشدتها، تحتاج بنغلاديش للاستعداد بشكل كاف لتزايد الأحداث غير المتوقعة. وتحسبا لذلك يجري حاليا بمساندة من البنك الدولي إنشاء أو تحديث نحو 700 مأوى من الأعاصير ذات تصميم أفضل لحماية سكان المناطق الساحلية.