سياسة الأراضي: موجز نتائج القطاع

التحدي

غياب الوضوح بشأن حقوق ملكية الأراضي وشغلها يجعل من الصعب على الحكومات تخطيط التنمية، ويزيد من شدة الاستضعاف ولاسيما للفئات الفقيرة والمهمشة. وزيادة على ذلك، فإنه يضعف الحوافز لاتخاذ إجراءات تعد ضرورية لتحسين الدخول والحفاظ على الموارد النادرة على المدى الطويل.

ويواجه الكثير من البلدان مجموعة مشتركة من التحديات التي يجب إيجاد حلول لها تتناسب مع ظروف كل بلد: (1) الأطر القانونية والتنظيمية غير مكتملة أو عفا عليها الزمن؛ (2) التصنيفات الجامدة لحيازة الأراضي التي لا تعبِّر عن التقاليد المحلية العرقية والثقافية والقانونية؛ (3) تشتت وتداخل المسؤوليات بين مختلف المؤسسات؛ (4) تكنولوجيا عفا عليها الزمن تجعل ترسيم حدود الأراضي وتنظيم أوضاعها وتسجيل ملكيتها عملية مطولة وباهظة التكاليف؛ (5) ضعف تكامل أنظمة معلومات الأراضي ذات الصلة؛ (6) محدودية قدرة بعض فئات السكان على الوصول إلى الخدمات الحيوية لإدارة الأراضي ومنها حل المنازعات؛ و(7) عدم كفاية الآليات التي تكفل الشفافية والإدارة الرشيدة ومشاركة المواطنين وحق الرجوع في مختلف مراحل إدارة الأراضي من ترسيم الحدود إلى تسجيل الملكية وإنفاذ القوانين. وللحصول على أفضل النتائج من تحديث أنظمة إدارة الأراضي يجب على الحكومات في أغلب الأحيان القيام بالاستثمارات العامة ذات الصلة. فعلى سبيل المثال، فإن توفير الوضوح القانوني بشأن حدود أراضي الشعوب الأصلية والمناطق المحمية يجب أن تصاحبه مشاورات شاملة وجادة مع الفئات المتضررة، وتدعيم أساليب الرصد والمتابعة وإنفاذ القوانين، وتغيير الحوافز للاستثمار على المستوى المحلي. وبالمثل فإن توفير صكوك ملكية الأراضي قد يساعد على تحسين حوافز صغار المزارعين وأرباب العمل الحر للاستثمار، لكن يجب أيضا أن تكون برامج الائتمان متاحة ويسهل الحصول عليها.

وفضلا عن ذلك، فإن الزيادة المستمرة في أسعار المواد الغذائية وزراعة الأراضي من أجل استخدامات الوقود الحيوي حفزت على زيادة حادة في الضغوط التجارية على الأراضي الزراعية والمراعي ومناطق الغابات وموارد المياه في البلدان المتقدمة والصاعدة على السواء.

ويبرز مبدآن من مبادئ سياسة حيازة الأراضي في إطار السعي لتحقيق النمو وتخفيض أعداد الفقراء:

· أهمية ضمان الحيازة. إن ضمان حقوق حيازة الأراضي (سواء من خلال تسجيل صكوك الملكية أو الاستخدام العرفي السائد) والقدرة على الاعتماد على السلطات المحلية أو الوطنية لإنفاذ تلك الحقوق أمر ضروري للحفاظ على وسائل كسب العيش وصون الاستقرار الاجتماعي وزيادة الحوافز للاستثمار وللاستخدام المستدام والمنتج للأراضي.

· الحصول على الأراضي وجواز نقل الحقوق. إن السماح إلى حد ما بنقل حقوق الأراضي حسب ظروف كل بلد ونظام الحيازة فيه يتيح للمعدمين القدرة على الحصول على الأرض من خلال أسواق البيع والاستئجار أو من خلال نقل الملكية العامة ويعزز الحوافز للاستثمارات المنتجة.

الحل

منذ أكثر من 4 عقود، يقدم البنك الدولي للإنشاء والتعمير والمؤسسة الدولية للتنمية المساندة للبلدان الأعضاء للاستثمارات العامة في تدعيم سياسات الأراضي وأنظمة إدارتها. وتركزت أقدم البرامج في أواخر الستينات على ترسيم حدود الأراضي وتسجيل صكوك الحيازة في مناطق جغرافية معينة، وكان ذلك في العادة في إطار تسوية أوسع للأراضي أو برامج للتنمية الريفية. وفي الولايات التسع في شمال شرق البرازيل، ساند البنك الدولي للإنشاء والتعمير ترسيم الحدود وتسجيل صكوك الملكية في أكثر من نصف مليون هكتار في إطار عدة مشاريع للتنمية الريفية.

وبحلول منتصف الثمانينيات، بدأ التركيز يتحول من ضمان الحقوق في مناطق معينة إلى تحديث أنظمة إدارة الأراضي على المستوى الوطني. وكان من أوائل هذه الجهود وأكثرها طموحا برنامج تايلند لتسجيل ملكية الأراضي. ومنذ منتصف التسعينيات، عزز البنك الدولي مساندته بدرجة كبيرة لمساعدة 19 بلدا في شرق أوروبا والاتحاد السوفيتي سابقا وعدة بلدان في جنوب شرق آسيا على التحول من ملكية الدولة للعقارات والأراضي في ظل اقتصاديات موجهة إلى الملكية الخاصة في ظل اقتصاديات تعمل وفق قواعد السوق. وفي أماكن أخرى، استمر البنك الدولي في مساندة تحديث أنظمة إدارة الأراضي على المستوى الوطني، وتقديم مساعدات موجهة إلى مناطق معينة تعاني من مشكلات مثل مستوطنات وضع اليد غير الموثقة وأراضي الشعوب الأصلية والمناطق البحرية الساحلية وغيرها من المناطق الحساسة من المنظور البيئي والتي لها أهمية وطنية أو عالمية.

يساند البنك الدولي السياسات الحكومية التي تنفذ عمليات مسح منتظمة للأراضي وبرامج تسجيل الملكية التي تعترف بكل أشكال حيازة الأراضي، سواء كانت عامة أم خاصة، رسمية أم عرفية، بما في ذلك أراضي الرعاة وآخرين لديهم حقوق رسمية ضعيفة جماعية أم فردية، ومنها حقوق النساء، وفي الريف والحضر. ويوصي البنك دائما باتباع هذه السياسات. وفي الوقت نفسه، يجب النظر إلى احترام حقوق الأراضي العرفية والتقليدية من منظور يراعي الظروف المتغيرة، مع التركيز على مواطن النقص والقصور (مثل قدرة النساء على الحصول على الأراضي) وتحقيق التوازن بين ما يجب الحفاظ عليه وما يجب تغييره. ويُشدِّد نهج البنك الدولي على الحوار بشأن السياسات والأبحاث والاستثمارات العامة والمساندة التشغيلية لتسوية قضايا حيازة الأراضي. ويعمل البنك الدولي أيضا على تسهيل تبادل أفضل الممارسات بين البلدان والمناطق. وبالإضافة إلى المساندة لمشاريع معينة، استمر البنك الدولي في استخدام خبراته الفنية في العمل مع الحكومات لتدعيم مؤسساتها الخاصة بإدارة الأراضي وتقييم الإطار العام لسياسة الأراضي. وعلى سبيل المثال، وضع البنك الدولي وعدة شركاء إطار تقييم الإدارة الرشيدة للأراضي ^(e) وهي أداة تشخيصية لتقييم أوضاع إدارة الأراضي على المستوى القطري في عملية تشاركية تعتمد على الخبرات المحلية والشواهد الحالية لا على طلب المشورة من جهات خارجية. وحتى الآن فإن التقييمات وفق هذا الإطار أجريت أو يجري تنفيذها في 32 بلدا (20 منها في أفريقيا).

النتائج

توضح الأمثلة التالية أنواع النتائج التي تحققت من خلال المساندة المقدمة من البنك الدولي للإنشاء والتعمير والمؤسسة الدولية للتنمية لتحديث برامج إدارة الأراضي خلال السنوات الأربعين الماضية.

جعل حيازة الأراضي أكثر أمنا وتحسين إمكانية الحصول على الائتمان:

تايلند: ساعدت سلسلة من مشاريع تسجيل ملكية الأراضي بتمويل من البنك الدولي للإنشاء والتعمير تمت الموافقة عليها في الأعوام 1984 و 1990 و 1994 الحكومة على إصدار أكثر من 5 ملايين صك ملكية عادت بالنفع بطريق مباشر على ما يقدر بنحو 20 مليون شخص (قرابة ثلث سكان البلاد في ذلك الوقت). وكانت تجربة تايلند موضوع الكثير من البحوث، وكانت جوانب البرنامج نموذجا لبرامج إدارة الأراضي في شتى أنحاء العالم. وتؤكد نتائج البحوث أهمية الحيازة المضمونة للأراضي لتحسين القدرة على الحصول على الائتمان وكحافز للاستثمار. وتبرز هذه النتائج أيضا أهمية أن توجد برامج ائتمان تكميلي متاحة ويسهل الوصول إليها لتحقيق هذه النتائج.

جمهورية قيرغيز: ساند مشروع تسجيل الأراضي والعقارات (السنة المالية 2000) تطوير أسواق الأراضي والعقارات وزيادة فعاليتها. وتحقق هذا من خلال استحداث نظام يمكن التعويل عليه ويعمل بصورة جيدة لتسجيل الحقوق وإنشاء "سجل الأراضي" وهي مؤسسة حكومية وضعت الأساس القانوني والإداري لتسجيل الأراضي والعقارات. وبحلول عام 2007، كان قد تم تسجيل أكثر من 2.4 مليون عقار غير منقول، وزاد المبيعات وعمليات التأجير والرهن العقاري وكذلك العائدات الضريبية ومنافع اقتصادية أخرى. وتم تسجيل نحو 45 ألف عقد رهن عقاري تعادل قيمتها 1.1 مليار دولار في عام 2007.

أرمينيا: في إطار مشروع لتسجيل عقود الملكية (السنة المالية 1999)، عملت المؤسسة الدولية للتنمية على تشجيع النهوض بتنمية القطاع الخاص عن طريق تنفيذ نظام شفاف مستند إلى قطع الأراضي ويسهل الوصول إليه ويمكن التعويل عليه لتسجيل الأراضي وغيرها من العقارات غير المنقولة. وتم تقريبا مسح كل قطع الأراضي والمباني المملوكة ملكية خاصة في البلاد وعددها 2.5 مليون، وإيداع نحو مليون عقد تسجيل ملكية في قاعدة بيانات مركزية.

البوسنة والهرسك: ساعد مشروع تسجيل الأراضي (السنة المالية 2007) بتمويل من المؤسسة الدولية للتنمية على استحداث معايير جديدة للخدمات وتبنيها من أجل تحسين الخدمات وشفافية عمليات التسجيل وسرعتها ودقتها. وقبل بدء المشروع في عام 2007، كان التسجيل يستغرق شهورا طويلة، ولكن الآن يتم إنجاز 80 في المائة من المعاملات في خمسة أيام أو أقل ويتم تسجيل عقود الرهن العقاري خلال يوم في 16 من المحاكم السبع والأربعين ومنها سراييفو.

النهوض بالتعافي فيما بعد الكارثة:

إندونيسيا: في إطار مشروع إدارة الأراضي لإعادة إعمار آتشيه، ساندت المؤسسة الدولية للتنمية جهود التعافي بعد طوفان تسونامي في أتشيه من خلال المسارعة إلى وضع خرائط المجتمعات المحلية وتسجيل الأراضي وتوثيق ملكيتها. وأرسى المشروع أيضا مفهوم التوثيق المشترك للملكية والتسجيل باسم الزوجين. وتم توزيع ما مجموعه 222,628 شهادة ملكية أرض على أصحاب الأراضي بعد طوفان تسونامي منها 63,181 شهادة أعطيت لنساء إما بصورة فردية أو كملكية مشتركة مع أزواجهن.

حماية أراضي الشعوب الأصلية والأراضي الحساسة من المنظور البيئي:

نيكاراغوا: ساعدت المؤسسة الدولية للتنمية في إطار مشروع إدارة الأراضي (السنة المالية 2002) في ترسيم حدود مليون هكتار من أراضي الشعوب الأصلية والجماعات العرقية في المنطقة الساحلية للبلاد على المحيط الأطلسي وتوثيق ملكيتها وتسجيلها، وإعداد مخططات إدارة الأراضي بمشاركة المجتمعات المحلية وقادتها وسلطاتها من أجل قيادة جهود التنمية في المستقبل.

مساندة السلام والتخفيف من آثار الصراع:

غواتيمالا: نظرا لأن قضايا الأرض كانت أحد العوامل الكامنة خلف 30 عاما من الحرب الأهلية في غواتيمالا، فإن هذه القضايا كان لها دور بارز في اتفاقيات السلام لعام 1996. فقد أذكى الافتقار إلى حقوق مضمونة لحيازة الأرض الصراعات وعرقل الاستثمارات ولاسيما في المناطق الريفية. ومن خلال مشروع إدارة الأراضي الذي بدأ في عام 1999، ساعد البنك الدولي للإنشاء والتعمير في ترسيم حدود نحو 720 ألف هكتار من الأراضي الريفية (2,980 قطعة أرض تم توثيقها وتسجيلها) و76 ألف قطعة أرض في الحضر (منها 28,750 قطعة صدرت لها صكوك ملكية مسجلة و40 في المائة منها كانت لنساء يعلن أسرا) أو ما يغطي معظم الأراضي في منطقة البيتين. وأمكن تسوية 79 في المائة من منازعات الأراضي من خلال وساطة تشاركية تم تجربتها في إطار المشروع. وهناك مشروع ثان لإدارة الأراضي بدأ في عام 2007 ويقوم الآن بتوسيع نطاق هذه الأنشطة لتشمل عدة مناطق أخرى من البلاد.

سري لانكا: ساعد برنامج إعادة بناء المساكن في الشمال الشرقي (السنة المالية 2005) بتمويل من المؤسسة الدولية للتنمية في إنشاء 31,200 منزل في المنطقة الشمالية الشرقية خلال أربعة أعوام. وساهم هذا البرنامج الإسكاني في تسهيل عودة المشردين من السكان في الشمال الشرقي وتنظيم أوضاع صكوك ملكية الأراضي للمنتفعين المستهدفين.

إظهار سلامة الأساليب المراعية لاعتبارات المجتمعات المحلية في ضمان حصول الفقراء على الأرض :

هندوراس: أظهر المشروع التجريبي للحصول على الأرض (2001) الجدوى المالية لاستصلاح الأراضي المستند إلى اعتبارات المجتمعات المحلية من خلال تمويل خاص لعمليات شراء الأراضي. وبنهاية المشروع كانت 990 أسرة قد حصلت على 2,400 هكتار من الأرض واستطاع 97 في المائة من المزارعين رد القروض التي أخذوها وتضاعفت دخول المزارعين في أربعة أعوام.

ملاوي: بني مشروع تنمية الأراضي الريفية المستند إلى اعتبارات المجتمعات المحلية في ملاوي (السنة المالية 2004) على السياسة الجديدة للأراضي التي اعتمدتها البلاد في عام 2002 بمساندة من المؤسسة الدولية للتنمية. وبحلول مايو/أيار 2010، كانت 15 ألف أسرة قد أتيحت لها إمكانية الحصول على الأرض. وارتفعت مستويات الغلال الإجمالية في الهكتار عشرة أضعاف للذرة الهجين مقارنة بمستويات خط الأساس قبل إعادة التوطين.

البرازيل: قامت الأسر في إطار مشروع تخفيف حدة الفقر والمستند إلى الأراضي (السنة المالية 2000) بتشكيل مجموعات تفاوضت بشكل مباشر مع البائعين الراغبين لشراء عقارات مناسبة. ثم حصلت على التمويل والمساعدة الفنية لتستقر في الأرض أو بالقرب منها ولتحسين إنتاجية العقارات التي تم شراؤها. وبفضل مشروع البنك الدولي للإنشاء والتعمير حصل أكثر من 55 ألف أسرة ريفية فقيرة على إمكانية الحصول على نحو 1.2 مليون هكتار من الأرض.

مساعدة النساء على تحقيق معاملة متساوية في الحصول على حقوق الأراضي:

تواجه النساء في أحيان كثيرة صعوبات في إثبات ملكيتهن للأرض التي يعملن ويعشن عليها. وكان الافتقار إلى حقوق ملكية واضحة يحرمنهن من فرصة زيادة دخلهن، بأساليب منها مثلا تأجير الأرض للغير أو استخدامها ضمانا للحصول على قروض. وساعد البنك الدولي النساء في إثيوبيا وهندوراس وإندونيسيا وكوسوفو ونيكاراغوا وفييتنام على تفهم حقوقهن وضمان الحصول على صكوك ملكية واضحة لعقاراتهن، الأمر الذي يمكنهن من زيادة دخلهن من أهم ممتلكاتهن.

مساهمات مجموعة البنك الدولي

خلال العقد المنصرم (من السنة المالية 2004 فصاعدا) ساند البنك الدولي 34 مشروعا أحد محاور التركيز الرئيسية فيها حيازة الأراضي في 27 بلدا، وبلغ مجموع المساعدات المقدمة نحو 1.2 مليار دولار. وبالإضافة إلى هذا، عالج 82 مشروعا في 41 بلدا قضايا حيازة الأراضي بوصفها أحد محاور التركيز الثانوية. وفي بعض الحالات، تركزت المشاريع على قضايا حيازة الأرض فحسب، وفي حالات أخرى كانت قضايا حيازة الأرض أحد عدة مكونات من برامج أوسع للاستثمارات العامة. وتضمنت بعض المشاريع تمويل استثمارات عامة معينة، وساندت مشاريع أخرى إصلاح السياسات والمؤسسات.

تشتمل حافظة البنك الدولي من المشاريع الجاري تنفيذها على 19 مشروعا تشكل حيازة الأراضي محور تركيزها الرئيسي (ما يعادل نحو 771 مليون دولار من ارتباطات التمويل) و27 مشروعا تشكل حيازة الأراضي محور تركيزها الثانوي (مع على الأقل 200 مليون دولار من الارتباطات الإضافية).

وقد أتاحت قدرات البنك التحليلية القوية وقيادته الفكرية للعمليات الاعتماد على أحدث البحوث لإظهار أهمية قضايا الأراضي للتنمية الاقتصادية بشكل عام. وساعدت أيضا البلدان على صياغة إستراتيجيات وطنية تشاركية لمعالجة قضايا الأراضي بطريقة مرتبة الأولويات وجيدة التسلسل.

الشركاء

أقام البنك الدولي شراكة مع بنوك تنمية إقليمية ومنظمات الأمم المتحدة وجهات ثنائية مانحة وحكومات وطنية ومحلية ومنظمات المجتمع المدني في مسعى للنهوض بالمعارف ومساندة تحديث الأنظمة الوطنية لسياسة الأراضي وإدارتها. وشجع البنك أيضا على تقوية التعاون في الجنوب بين البلدان النامية نفسها، الأمر الذي جعل من الممكن غالبا على المسؤولين الحكوميين والموظفين الفنيين المشاركين في مشاريع إدارة ناجحة تبادل الخبرات مع أقرانهم في البلدان الأخرى.

وفي سياق الأمن الغذائي الوطني ساند البنك الدولي بنشاط قيام لجنة الأمن الغذائي بإعداد وإقرار (مايو/أيار 2012) الإرشادات الطوعية بشأن الإدارة الرشيدة لحيازة الأراضي ومصائد الأسماك والغابات. ^(e) ويعمل البنك بنشاط مع العديد من الشركاء (وكالات للأمم المتحدة وجهات مانحة ثنائية ومنظمات المجتمع المدني) في مساندة تنفيذ الإرشادات الطوعية على المستوى القطري من خلال النشر على نطاق واسع للسياسات والمشاريع التي تعزز الإدارة الرشيدة لحيازة الأراضي وفقا لهذه الإرشادات، وبناء القدرات والمساندة المالية لهذه السياسات. وتعتبر مجموعة البنك الدولي هذه الإرشادات أداة دولية مهمة لتوجيه إصلاحات معينة للسياسات لأنها تتيح إطارا متفقا عليه للعمل والمشاركة على نطاق واسع ورصد النواتج ومتابعتها.

والأمثلة الأخرى لشراكات بشأن سياسة الأراضي وإدارتها والتي انخرط فيها البنك الدولي تشتمل على صندوق البيئة العالمية، وبرنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية-الشبكة العالمية لأدوات الأراضي، ^(e) والبرنامج التجريبي لمجموعة السبع للحفاظ على غابات الأمازون في البرازيل. ^(e) ويتعاون البنك أيضا مع الجمعيات المهنية مثل الاتحاد الدولي للمساحين، والمؤسسات الخاصة مثل مؤسسة بيل وميليندا غيتس، وعدة صناديق استئمانية متعددة المانحين في مجال مساندة جهود التعافي بعد انتهاء الصراعات والكوارث. ويستضيف البنك الدولي كل عام مؤتمرا دوليا بشأن سياسة الأراضي وإدارتها، شارك فيه أكثر من 800 مشارك في العام الماضي وحده. والبنك الدولي عضو في فريق العمل العالمي للمانحين المعني بالأراضي ^(e) الذي دشن مؤخرا قاعدة بيانات بجميع مشاريع حيازة الأراضي التي يمولها المانحون. ومن شأن هذه الأداة تحسين التنسيق بين المانحين ومساندة تنفيذ الإرشادات الطوعية على الصعيدين الفردي والقطري. ويعتبر البنك جزءا من الائتلاف الدولي للأراضي، ^(e) وهو تحالف عالمي من منظمات المجتمع المدني والمنظمات الدولية يعمل على تشجيع حيازة الأراضي على نحو يتسم بالأمن والإنصاف.

المُضيّ قُدُماً

غالبا ما تُؤلِّف الأراضي والعقارات ما بين نصف الثروة القومية للبلد وثلاثة أرباعها. ومن هذا المنظور، فإن إيضاح ملكية الأراضي وشغلها، وحل منازعات الأراضي، وتوزيع موارد الأراضي وقيمتها، وتصميم قوانين ولوائح تنظيمية ومؤسسات مناسبة لهي عوامل بالغة الأهمية لتعزيز النمو وخفض أعداد الفقراء والتنمية المستدامة. ووجود إطار قانوني داعم وترتيبات فعالة لإدارة الأراضي يعادل في أهميته لعملية التنمية سلامة القوانين واللوائح التنظيمية والترتيبات المؤسسية الخاصة بالأيدي العاملة ورأس المال. وبالنظر إلى أن تغير المناخ وتقلب أسعار الغذاء وعوامل أخرى تضع ضغوطا متزايدة على الموارد الطبيعية النادرة، فإن البلدان تحتاج إلى التعجيل بالجهود الرامية إلى تحديث أنظمة إدارة الأراضي لتأمين حقوق الأراضي وضمان أن يكون لديها بيانات دقيقة عن موارد الأراضي وشغلها وملكيتها وان هذه المعلومات منظمة بحيث يمكن تحديثها بسهولة وتبادلها بين مختلف المؤسسات المتصلة بعملية التنمية والتخطيط لما بعد انتهاء الصراع والكوارث.

سيستمر البنك الدولي في العمل مع البلدان في الدراسات التشخيصية وحوار السياسات وتقديم المساندة التشغيلية والمالية في مسعى لتحديث أنظمة إدارة الأراضي التي تساعد على حماية حقوق الأراضي للفقراء وتحفز على تحسين إدارة الموارد الوطنية وزيادة الاستثمارات المنتجة وتساعد على تنويع مصادر الثروة وتوزيعها.